Natalia Lizama Poblete. “La gobemanza ambiental transfronteriza como perspectiva para estudiar la conflictividad socioambiental en torno a la minería en zona de frontera”. RIVAR Vol. 4, N° 11.
Mayo 2017 pp. 52-73.


Artículos

La gobernanza ambiental transfronteriza como perspectiva para estudiar la conflictividad socioambiental en torno a la minería en zona de frontera*

The Cross-border Environmental Governance as Approach to Study Socio-environmental Conflicts Associated with Transboundary Mining

 

Natalia Lizama Poblete**

**Magíster en Ciencia Política. Dra. © en Estudios Americanos, mención en Estudios Internacionales. Universidad de Santiago de Chile, Instituto de Estudios Americanos, Santiago de Chile. Correo electrónico: lizama.natalia@gmail.com

 


Resumen

La extensión de la minería transfronteriza ha relevado la dimensión internacional de los conflictos socioambientales, en referencia a qué procesos de carácter global, transnacional o transfronterizo responden estos conflictos y qué efectos -ambientales y políticos- están provocando más allá de las fronteras nacionales. En este artículo, se propone la gobernanza ambiental transfronteriza como enfoque para abordar dicha dimensión. Esta conjuga las perspectivas de la gobernanza ambiental de los estudios socioambientales y la gobernanza ambiental multinivel de los estudios ambientales globales. Se efectúa un estudio de caso en profundidad del conflicto por el proyecto minero binacional Pascua Lama. Al respecto, se sostiene que este conflicto responde al desenfoque de la gobernanza ambiental transfronteriza, debido a que la regulación mantiene un foco más bien nacional y no binacional en materia ambiental.

Palabras clave: gobernanza ambiental transfronteriza, conflictos socioambientales, minería transfronteriza, Pascua Lama.


Abstract

The spread of transboundary mining has highlighted the international dimension of socio-environmental conflicts, in accordance with the global, transnational and transboundary processes from which they result, as well as the environmental and political impacts they are having beyond national borders. This article proposes the cross-border environmental governance as an approach to address this dimension. This brings together the perspectives of environmental governance from socio-environmental studies, and multilevel and cross-scale environmental governance from the global environmental studies. This study is based on an in-depth case study of the Pascua Lama binational mining conflict. It argues that this conflict responds to the defocusing of cross-border environmental governance, since regulation maintains a rather national focus instead of a binational scale on environmental issues.

Keywords: cross-border environmental governance, socio-environmental conflicts, transboundary mining, Pascua Lama.


 

Introducción

El surgimiento de la minería transfronteriza en América Latina ha relevado la dimensión internacional de los conflictos socioambientales, referida esta a los procesos de carácter global, transnacional o transfronterizo a los cuales responden estas disputas así como los efectos ambientales y políticos que están provocando más allá de las fronteras nacionales. Los problemas ligados al medio ambiente y a la gestión de recursos naturales se remiten a causas que emanan no solo de condiciones internas de los países, ya que en estos están involucrados flujos o intercambios materiales e ideacionales que atraviesan los límites geográficos de los Estados.

El rechazo a la extracción de recursos mineros se ha diseminado por casi toda la región. El Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina (OCMAL) contabilizó 216 conflictos en 2016,1 aumentando en 61 desde 2011 (Muradian, Walter y Martínez-Alier, 2014). De los 216 conflictos registrados actualmente, OCMAL clasifica seis de ellos como transfronterizos. Estos giran en torno a los siguientes proyectos: Pascua Lama (Argentina y Chile), Pucamarca (Perú y Chile), Mirador (Perú y Ecuador), Panantza-San Carlos (Ecuador y Perú), Crucitas (Costa Rica y Nicaragua), y Cerro Blanco (Guatemala y El Salvador.

Los conflictos socioambientales son una reacción ante la carga de contaminación y los sacrificios que implica la extracción de recursos naturales. Bajo estos, también denominados conflictos ecológicos distributivos, subyace una desigual distribución del ingreso y el poder (Martínez-Alier y Walter, 2015). Asimismo, las nuevas formas de movilización, entre ellos, movimientos indígenas y campesinos, han surgido también con el fin de defender la tierra (Svampa y Marian, 2010). Los conflictos extractivos muestran la resistencia de estas agrupaciones frente a la puesta en práctica de políticas neoliberales y extractivistas, que ha implicado la desposesión de recursos naturales, como el agua o tierras de pastoreo (Merino, 2015). Jerez (2017) captura la pugna entre territorialidades opuestas en el concepto “conflictos ecoterritoriales extractivistas”, donde las formas de uso de bienes comunes resultan incompatibles.

Estas actividades productivas se han instalado en zonas desérticas y semiáridas, lo que ha afectado las fuentes de subsistencia de comunidades, generando una superposición de disputas en torno al agua protagonizadas por las producciones locales y las diversas empresas mineras (Bauer, 2015; Godfrid, 2017; Hadad y Palmisano, 2017). La industria minera ha desplazado a una multiplicidad de economías pequeñas cuyos productos poseen Denominación de Origen o gozan de prestigio nacional (Godfrid, 2017; Svampa y Marian, 2010; Jerez, 2017). La extensión de la frontera minera ha provocado una reconfiguración territorial que recorre toda la región, sobre todo en zonas alejadas de los asentamientos urbanos, desde donde se extiende la revalorización de la matriz comunitaria indígena de la territorialidad -derechos territoriales- y la visión ambientalista en oposición al discurso eco-eficientista (Svampa y Marian, 2010).

Por consiguiente, el desarrollo de la minería transfronteriza impone una nueva realidad que, a la vez que complejiza las dinámicas entre la sociedad y el medio ambiente al involucrar las fronteras nacionales, impone nuevos desafíos a los marcos interpretativos centrados a la gobernanza sobre recursos naturales.

La dimensión internacional de estos conflictos -entendiendo por “internacional” tanto lo global, transnacional como lo transfronterizo- puede estar referida a cuatro aspectos. El primero es el hecho de que pueden involucrar recursos naturales o ecosistemas compartidos entre dos o más Estados (De Souza et al, 2014; Gudynas, 2007). Segundo, estas tensiones sociales son producto del metabolismo social global, dentro de lo cual se insertan los procesos de integración regional (Muradian, Walter y Martínez-Alier, 2012 y 2014; Arias, 2009). Tercero, estos conflictos pueden provocar un impacto ambiental fuera de las fronteras nacionales, lo que Mason (2008) denomina daño ambiental transnacional.2 Y, cuarto, en estos conflictos pueden participar e influir actores internacionales de índole estatal (organizaciones intergubernamentales y gobiernos subnacionales) y no estatal (corporaciones transnacionales u ONGs) (Dougherty, 2011; Urkidi, 2010; Bebbington, 2007; Cuadra, 2014; Lizama, 2013).

A pesar de constatar la explosión de los conflictos socioambientales así como de la extensión de la minería transfronteriza, los estudios recientes han respondido débilmente a la necesidad de generar una comprensión más integral de su dimensión transfronteriza, por cuanto abordan aspectos aislados de esta dimensión. Desde las Relaciones Internacionales, cuyo objeto de estudio es la sociedad internacional y, por tanto, aquellos fenómenos que atraviesan las fronteras nacionales, cabe esperar que se pudiera llenar ese vacío explicativo. Sin embargo, en esta disciplina, los asuntos ambientales se abordan desde la seguridad internacional o desde el institucionalismo neoliberal, centrándose en los regímenes ambientales, manteniendo una visón estato-céntrica (Hagmann, 2005; Deligiannis, 2012). Así, se ha obviado las circunstancias particulares de la conflictividad socioambiental en regiones ricas en recursos naturales, que deriva de la expansión de la industria extractiva, y que se caracterizan por las luchas políticas y la aparición de actores locales.

En consecuencia, aquí se ofrece la “gobernanza ambiental transfronteriza” como marco analítico que permita abordar la dimensión transfronteriza de esta conflictividad y generar un puente entre los estudios ambientales globales3 y los estudios socioambientales.4 A fin de mostrar la pertinencia de esta perspectiva de análisis, se analiza el conflicto por el proyecto binacional Pascua Lama, impulsado entre Argentina y Chile. Ello permite plantear que este conflicto responde a la configuración de una gobernanza ambiental transfronteriza desenfocada por la ausencia de la escala binacional en lo concerniente a lo ambiental.

Con ese fin, se efectuó un estudio de caso en profundidad del conflicto mencionado, por cuanto este refleja la extensión de la minería transfronteriza en la región y el daño ambiental que dicha industria efectúa. La recolección de información se realizó por medio del análisis documental de fuentes institucionales, jurídicas, técnicas y periodísticas, correspondientes al periodo 2005-2015. Para la revisión bibliográfica, se seleccionaron trabajos académicos publicados en español y en inglés entre los años 2005 y 2015, en revistas científicas indexadas de las Ciencias Sociales.5

Este trabajo se organiza en tres secciones. Primero, se examina cómo se ha incluido en la literatura la dimensión internacional de la conflictividad ambiental de la región. Segundo, se explica la “gobernanza ambiental transfronteriza” como perspectiva analítica, destacándose los aspectos más atingentes de los enfoques que la componen. Y tercero, se expone cómo se puede analizar el caso de Pascua Lama desde la perspectiva propuesta.

 

La dimensión internacional en el abordaje de la conflictividad socioambiental latinoamericana

La literatura que aborda la conflictividad socioambiental en la región ha abarcado principalmente aquella relacionada con la extracción de recursos mineros. Dentro de los 61 trabajos seleccionados de la búsqueda bibliográfica, publicados entre 2005 y 2015, se observó que 22 de ellos abordan alguno de los aspectos de la dimensión internacional de estos conflictos.6 Este análisis se ha centrado en la participación de actores de carácter no estatal y, dentro de ellos, agrupaciones activistas transnacionales y la formación de redes transnacionales ecologistas. Destacan aquellas publicaciones que han trabajado las manifestaciones glocales de resistencia ambiental, la actuación del activismo transnacional a nivel local; la creación de alianzas internacionales y la articulación supralocal o translocal de las causas políticas locales (Anguelovski y Martínez-Alier, 2014; Coxshall, 2010; Haarstad, 2008; Buchanan, 2013; Madrigal, 2013). En este grupo de trabajos, figuran aquellos que abordan proyectos situados en zonas de frontera, donde se aborda las conexiones con el activismo transnacional o también la “politización transfronteriza” (Urkidi, 2008 y 2010; Urkidi y Walter, 2011; Cuadra, 2014; Bottaro, Latta y Sola, 2014).

Asimismo, se han abordado el origen de estos conflictos desde una mirada regional y global. Se ha examinado la integración en América Latina con el fin de dar cuenta del nexo que existe entre la extracción de recursos naturales, la integración en infraestructura de IIRSA y las redes del comercio internacional (Van Dijck, 2014; Arias, 2009). Y también se ha apuntado a establecer una conexión entre el metabolismo social global y los conflictos ambientales (Martínez-Alier et al, 2010; Muradian, Walter y Martínez-Alier, 2014; y Martínez-Alier y Walter, 2015). Aquí se insertan aquellos trabajos donde se ha analizado estos conflictos en relación con el derecho internacional ambiental (López, 2012; Hernández, 2013; Tafur, 2011; Aguilar, 2013).

Finalmente, se ha abordado la gobernanza ambiental más allá del alcance nacional. Se ha examinado la glocalización de esta y el rol de las relaciones transnacionales dentro de los movimientos ambientales, la gobernanza forestal y de cuencas hidrográficas compartidas (Bebbington, 2007; Aguilar-St0en, Toni y Hirsch, 2015; Haarstad, 2012; De Souza et al, 2014).

Esta revisión permite dar cuenta que la aproximación a la conflictividad ambiental es parcial, pues se tiende a focalizar en un aspecto de la dimensión internacional, como los señalados anteriormente. Los conflictos socioambientales transfronterizos exigen que se adopte una mirada más integral que permita observar el conjunto de los factores que condicionan el origen y desarrollo de estos.

 

La gobernanza ambiental transfronteriza

Se propone la gobernanza7 ambiental transfronteriza como enfoque para estudiar la conflictividad socioambiental, recogiendo la dimensión “internacional” -referida a lo transfronterizo, transnacional y/o global. Esta necesidad surge de la constatación de dos hechos. El primero es el estallido de conflictos fronterizos en la región y entre casi todos los países sudamericanos relacionados con la gestión de ecosistemas compartidos o con impactos transfronterizos. Esta reflexión es especialmente relevante para el enfoque propuesto aquí, por cuanto estas disputas no encajan con el área de la política ambiental global, cuya acción es planetaria, a la vez que poseen una mayor complejidad que aquellos conflictos surgidos a nivel doméstico, ya que pueden repercutir en las relaciones exteriores, en los acuerdos de integración regional y en las estrategias comerciales (Gudynas, 2007).

Y lo segundo se refiere al hecho de que los espacios políticos de la gobernanza ambiental están cada vez más determinados por procesos que surgen por sobre la escala nacional, por ejemplo, acuerdos o tratados internacionales que obligan a los gobiernos a seguir ciertos cursos de acción en torno al uso y gestión de recursos naturales; y disputas ecológicas locales configuradas a partir de la formación de redes transnacionales que unen a ONGs provenientes de países del Norte con actores políticos indígenas (Haarstad, 2012). Asimismo, el flujo global de energía y materiales asociado con actividades económicas ha inducido la expansión de las fronteras de extracción a nuevas locaciones, creando las condiciones para la eclosión este tipo de crisis social (Muradian, Walter y Martínez-Alier, 2012 y 2014). La configuración de disputas en torno a las formas de gobernanza sobre recursos naturales responde a presiones en varias escalas y a las interrelaciones entre lo que sucede a nivel local, nacional e internacional (Haarstad, 2012).

En respuesta a esta compleja realidad, la propuesta de la gobernanza ambiental transfronteriza apunta a conjugar los enfoques de la gobernanza ambiental de los estudios socioambientales y la gobernanza ambiental multinivel o interescalar, empleada en Relaciones Internacionales para estudiar los asuntos ambientales de carácter global. El primer enfoque permite abordar el conjunto de interacciones entre diversos actores que configuran sus valores e intereses en torno al acceso y uso de recursos naturales, así como los marcos legales e institucionales a través de los cuales se toman las decisiones (Perreault, 2006; De Castro, Hogenboom y Baud, 2013). Y del enfoque de la gobernanza ambiental multinivel, se rescatan los procesos e interacciones que trascienden la escala local y nacional, y que inciden en la gobernanza ambiental en contextos de conflictos ambientales transfronterizos. Esto permite abordar pugnas sociales desde una mirada integral, más allá de las divisiones territoriales y políticas.

 

El enfoque de la gobernanza ambiental desde los estudios socioambientales

La gobernanza ambiental, en tanto proceso social, consiste en un conjunto de interacciones sociales y relaciones de poder donde se disputan percepciones, valores y discursos en torno al medio ambiente, y se configura un sistema de reglas que gobiernan el acceso y uso de recursos naturales, y que pueden justificar y legitimar la expansión de las industrias extractivas (De Castro, Hogenboom y Baud, 2015; Andrade, 2015; Merino, 2015). Los cambios del medio ambiente y los valores sobre la naturaleza han suscitado que se abran espacios políticos para el surgimiento de luchas sociales por una mayor participación y control del proceso de toma de decisiones (De Castro, Hogenboom y Baud, 2015).

La gobernanza ambiental da cuenta de estos procesos, considerando aquellos arreglos institucionales y formas de organización multiescalares, que involucra una hibridación entre actores tanto públicos como privados que participan en la producción de modelos y marcos de gobernanza, a través de los cuales se toman y se critican decisiones acerca de los recursos naturales y el medio ambiente (Perreault, 2006; Aguilar-St0en, Toni y Hirsch, 2015).

Actualmente, en América Latina, ha habido cambios en los arreglos sociales e institucionales que repercuten sobre la gobernanza ambiental, generando nuevas tendencias. Especialmente relevante para este estudio es que se ha tendido a desafiar la dicotomía entre los procesos dirigidos desde arriba hacia abajo versus aquellos dirigidos desde abajo hacia arriba, por efecto de la presión generada por la sociedad civil (Baud, De Castro, Hogenboom, 2011).

 

El enfoque de la gobernanza ambiental multinivel o interescalar

El enfoque de la gobernanza ambiental multinivel hace referencia a las estructuras políticas y procesos así como a la interacción entre múltiples actores, quienes ejercen diferentes niveles de poder, infringiendo las fronteras de las jurisdicciones administrativas (Reed y Bruyneel, 2010). La relevancia de las escalas espaciales radica en que exigen observar los sistemas de gobernanza ambiental más allá de los mecanismos de decisión sectoriales, organizados de acuerdo a divisiones territoriales, sociales y políticas (Lemos y Agrawal, 2006). Las escalas espaciales se relacionan con la distribución desigual de los costos y beneficios de los componentes ambientales, que pueden transcender las fronteras nacionales. Además, socio-políticamente, los problemas ambientales afectan la toma de decisiones institucionalizada en los niveles transnacionales, nacionales, subnacionales y locales, la que, a su vez, también afecta a los problemas ambientales (Lemos y Agrawal, 2006).

Ello implica poner atención a los procesos de re-escalamiento de los actores entre los diferentes niveles, entendiendo por re-escalamiento al cambio en el locus, capacidad de actuación (o agency), y alcance de la política y gobernanza ambiental global a través de las escalas (Andonova y Mitchell, 2010). El examen de los procesos de escalamiento responde al hecho de que para comprender la política ambiental es necesario considerar las asimetrías de poder que están incorporadas a las redes de relaciones que se forman dentro y entre las escalas (Reed y Bruyneel, 2010).

Las escalas representan la interconexión entre las estructuras institucionales y los ecosistemas naturales, es decir, entre los niveles sociales y ecológicos, donde ocurren los problemas ambientales y se efectúan los esfuerzos sociales para abordarlos (Andonova y Mitchell, 2010). La gobernanza global ha escalado desde el Estado-nación en múltiples direcciones. Por una parte, el re-escalamiento se produce en dirección vertical, hacia arriba o hacia abajo, entre niveles de organización (Reed y Bruyneel, 2010). En este eje vertical, Andonova y Mitchell (2010) identifican los niveles subnacional, nacional y supranacional. Y, por otra, el re-escalamiento horizontal se desarrolla a través de espacios geográficos e implica el incremento del número y tipos de actores y redes creadas en torno a un asunto ambiental (Reed y Bruyneel, 2010; Andonova y Mitchell, 2010).

 

La propuesta de la gobernanza ambiental transfronteriza

En consideración de los enfoques revisados, la “gobernanza ambiental transfronteriza” es concebida aquí como aquel proceso de interacción entre actores estatales y no estatales, cuya acción traspasa las fronteras del Estado, y que implica la definición y ejecución de reglas o prácticas formales e informales referidas al acceso y uso de recursos naturales. Estos recursos pueden ser compartidos o no compartidos entre dos o más Estados y su uso o acceso puede implicar un impacto sobre el medioambiente fuera de las fronteras nacionales. En esta interacción, los actores involucrados perciben, critican y reconfiguran dichas prácticas en función de los cambios sociales, políticos, económicos y ambientales, tanto en niveles locales, nacionales como globales.

Esta perspectiva recoge parte del punto de vista de Warner y Marsden, para quienes la gobernanza en el contexto ambiental transfronterizo “comprende un amplio espectro de procesos regulatorios tanto formales e informales, que busca evaluar, mitigar y compensar los impactos transfronterizos de las actividades humanas sobre el medio ambiente” (Warner y Marsden, 2012: 3). Elementos cruciales son los sistemas de evaluación de impacto ambiental, el monitoreo de impactos ambientales y la imposición judicial de responsabilidad por daño ambiental.

La gobernanza ambiental transfronteriza involucra a actores no estatales y al Estado, en lo relacionado con las relaciones entre los niveles ejecutivo, judicial y legislativo, y su actuación en organizaciones globales y regionales. En el planteamiento de estos autores, el examen de la gobernanza ambiental transfronteriza también adopta un enfoque multinivel, por cuanto consideran las escalas global, regional y nacional. A nivel global y regional, se identifica una serie de instrumentos internacionales que regulan la cooperación internacional e instituciones internacionales que facilitan la puesta en práctica de la gobernanza ambiental transfronteriza, así como también acuerdos dentro de Estados federales tendientes a regular asuntos ambientales a nivel nacional (Warner y Marsden, 2012).

La perspectiva de la gobernanza ambiental transfronteriza se la concibe aquí más allá del enfoque de Warner y Marsden, por cuanto pretende superar el mero examen de los marcos regulatorios tendientes a mitigar los impactos transfronterizos sobre el medio ambiente. A través de la perspectiva que aquí se propone, se apunta a dar cuenta de los procesos sociales de impugnación de valores e intereses en torno al acceso y uso de recursos naturales, que, a su vez, involucran relaciones de poder, así como la reconfiguración de normas y arreglos institucionales para lidiar con los problemas ambientales, producto de la confrontación entre diversos actores. Asimismo, este proceso se analiza en consideración de las interacciones interescalares tanto vertical como horizontalmente, las cuales trascienden las fronteras nacionales.

 

El enfoque de la gobernanza ambiental transfronteriza en un caso de estudio: el conflicto socioambiental en torno al proyecto minero binacional Pascua Lama

Para comprender cómo se puede emplear la persectiva anteriormente planteada, se escogió el caso del conflicto socioambiental en torno a Pascua Lama, un yacimiento de oro, plata y cobre, ubicado en la zona fronteriza entre Argentina y Chile. El área de operaciones del proyecto abarca territorio argentino y chileno: la parte chilena se sitúa en la comuna de Alto del Carmen, Región de Atacama, y la parte argentina, en el departamento de Iglesia de la provincia de San Juan (Compañía Minera Nevada, 2004). En Chile, este emprendimiento se emplaza en la cabecera de los ríos Estrecho y El Toro, que abastecerán su demanda de agua, y muy cercano a cuerpos glaciares que abastecen estos ríos y a todo el sistema hídrico de la cuenca del río Huasco. Cabe destacar que esta cuenca registra déficit hídrico durante más de la mitad del año (Superintendencia de Medio Ambiente de Chile, 2014; Dirección General de Aguas de Chile, 2004). La construcción de sus instalaciones está a cargo de la corporación transnacional canadiense Barrick Gold Corporation, por medio de las empresas nacionales subsidiarias en Chile y Argentina (Corema de Atacama, 2006).

Tanto ciertos aspectos del proceso de evaluación ambiental como el incumplimiento del permiso ambiental durante la construcción del proyecto, motivaron a un conjunto de ONGs nacionales y comunidades locales chilenas, con el respaldo de ONGs internacionales, a formar una fuerte oposición al proyecto. Estas agrupaciones ejecutaron una serie de acciones frente a autoridades de gobierno, a parlamentarios y en la justicia chilena, que se iniciaron al menos desde 2005.

En el proceso judicial, las comunidades de la etnia indígena diaguita, que habitan en la cuenca alta del río Huasco, donde precisamente se emplaza el emprendimiento minero, cumplieron un rol central, puesto que fueron estas las que presentaron la primera acción legal contra la empresa ante la Corte de Apelaciones de Copiapó, que derivó en la paralización del emprendimiento binacional en abril 2013 (Corte de Apelaciones de Copiapó, 2013). En octubre del mismo año, se detuvo el proyecto en el lado argentino.

La empresa causó daño ambiental en ambos países. En el lado chileno, los componentes ambientales dañados fueron glaciares, ríos, aire y vegas andinas. Al contaminar los ríos Estrecho y El Toro, la empresa afectó a comunidades locales de agricultores y de la etnia diaguita, cuyos sustentos son la agricultura y la ganadería. Además, la empresa incumplió el Plan de Monitoreo de Glaciares y las medidas de mitigación y control de material particulado, lo que afectó a glaciares de la zona que abastecen el sistema hídrico de la cuenca del río Huasco (Corte de Apelaciones de Copiapó, 2013).

En el lado argentino, el proyecto se localiza en un área protegida tanto por la “Ley N° 26.639 Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial” como también por ser parte de la “Reserva de Biosfera de San Guillermo”, situada en el departamento de Iglesia (Greenpeace Argentina, 2013). Asimismo, la empresa realizó el corte del glaciar Almirante Brown, debido a la construcción de un camino de acceso a las minas Veladero y Pascua Lama (Taillant, 2013). A ello, debe agregarse derrame de metales pesados al río Potrerillos, que causó la empresa Barrick en la mina Veladero, ubicada a 10 kilómetros de Pascua Lama (UNOPS, 2015).

El daño ambiental en Chile implicó que no se cumplieran obligaciones legales de carácter internacional relativas al acceso al agua y la protección ambiental, pero también los derechos de pueblos originarios, como el derecho de consulta y al consentimiento informado, y el impacto sociocultural en los sistemas de vida de la población indígena diaguita, que no se consideraron en la evaluación ambiental en Chile (Aguilar, 2013). Las comunidades locales se opusieron con el fin de proteger un medio ambiente específico, el Valle del Huasco, debido a que el proyecto tenía un impacto ecológico, cultural y en la agricultura, su principal modo de subsistencia (Urkidi, 2010).

Analizar este conflicto socioambiental generado en torno a un proyecto minero a partir de la perspectiva de gobernanza ambiental transfronteriza conlleva a considerar el funcionamiento de una red de interconexiones entre actores y procesos que ocurren tanto en el eje vertical como el horizontal. En el eje vertical se debe abordar la actuación y reescalamiento de los actores entre los niveles subnacional o local, nacional y supranacional o global. Y, en el eje horizontal, se debe analizar la interconexión entre las estructuras institucionales y actores entre Argentina y Chile. Dentro de este esquema general, aquí se considerará solo un aspecto de la gobernanza ambiental transfronteriza: la configuración de las normas bilaterales y nacionales en materia minera y ambiental.

 

Normativa minera

Aquí corresponde examinar los tratados y acuerdos firmados entre Argentina y Chile en el marco de la integración minera tendiente a fomentar la minería en la zona de frontera, especialmente el Tratado sobre Integración y Complementación Minera, así como el Protocolo Adicional Específico para Pascua Lama, a fin de determinar cómo estos acuerdos abordan el probable impacto ambiental de la minería transfronteriza (Rovere, 2008).

Lo primero a subrayar es que los gobiernos de ambos países establecieron todas las facilidades necesarias para que estos emprendimientos se concretasen, referidas al acceso, desempeño y protección de todas las actividades y servicios vinculadas al negocio minero. Sin embargo, estas facilidades están circunscritas exclusivamente a lo minero y no a lo ambiental (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2001b). Adicionalmente, los organismos públicos de ambos países deben funcionar de manera coordinada para administrar el área de operaciones en lo referido al control migratorio y de aduana y cobro de impuestos (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2001b). Inclusive, se creó una entidad bilateral a cargo de supervisión de todos los proyectos mineros situados en la zona de frontera, denominada Comisión Administradora del Tratado Minero. Éste es un órgano permanente para la coordinación, administración y evaluación del Tratado, integrado por representantes de los organismos estatales de ambos países (Ministerio de Minería, 2002).8

Además de permitir la explotación conjunta de recursos mineros en la zona fronteriza, los Estados deben permitir a las empresas chilenas y argentinas puedan hacer uso de “toda clase de recursos naturales necesarios para el desarrollo del negocio minero”, sean compartidos o no, incluyendo recursos hídricos (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2001a).

Sobre lo ambiental, las referencias son mínimas. Únicamente se indica que los Estados deben aplicar sus legislaciones nacionales y someter los proyectos a sus respectivos sistemas de evaluación ambiental, aparte de intercambiar información. Por consiguiente, los Estados acordaron las formas del acceso y explotación de no solo de recursos mineros sino también del resto de recursos naturales, pero sin establecer mecanismos conjuntos que garanticen la protección de todo el ecosistema intervenido (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2001b; Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 2004).

 

Normativa ambiental

En esta materia, es necesario examinar el Tratado sobre Medio Ambiente y su Protocolo sobre Recursos Hídricos compartidos, el Acta de Santiago sobre Cuencas Hidrológicas, así como la regulación nacional sobre protección de recursos hídricos, con el objetivo de determinar qué tan adaptados están para garantizar la protección del medio ambiente frente a proyectos mineros transfronterizos.

Lo primero que llama la atención es que en ninguno de los instrumentos jurídicos bilaterales se menciona a los glaciares; por recursos hídricos compartidos, se entiende el agua que cruza o coincide con la frontera internacional, pero no se incluye a los glaciares transfronterizos ni aquellos ubicados cerca de la frontera. Segundo, el daño ecológico en esta zona refleja que esta normativa no cumplió la función de garantizar la protección de los ríos y menos de glaciares afectados. Tercero, el Tratado no resuelve la situación en la que corporaciones transnacionales, a través de empresas nacionales, como aquellas a cargo de Pascua Lama en Argentina y Chile, causan perjuicio ambiental en ambos lados de la zona fronteriza. Cuarto, el Tratado sobre Medio Ambiente no garantiza que ambos países efectivamente realicen un trabajo conjunto que permita enfrentar el problema ambiental de un emprendimiento transfronterizo, abordándolo como un solo proyecto, pues simplemente las autoridades dejaron que las instituciones ambientales nacionales actuaran en sus respectivas jurisdicciones (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 1991). Quinto, otro aspecto tiene que ver con el hecho de que, en el caso de Pascua Lama, no se desarrollaron de forma conjunta ni métodos de evaluación ni se adoptaron medidas correctivas en esta actividad minera. Y, sexto, el Tratado no obliga a la ejecución de estudios de impacto ambiental binacionales necesario para este tipo de proyectos (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, 1991).

En lo que concierne a la normativa nacional lo primero que salta a la vista es el desequilibrio que existe entre ambos países en materia de protección de glaciares, ya que, si bien en Argentina se aprobó en septiembre de 2010 el proyecto de ley sobre glaciares propuesto por parlamentarios -la Ley 26.639 “Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial”-, en Chile se han presentado varios proyectos de ley en el Parlamento en esta materia, pero aún se encuentran en discusión. Y, por otra parte, Pascua Lama se sometió al sistema de evaluación ambiental de ambos países antes de que siquiera en Argentina se aprobara la ley mencionada, pues el proyecto comenzó su proceso de evaluación ambiental en 2001 y finalizó en 2006. Lo estipulado en la Ley N° 26.639 de Argentina tiene una implicancia transfronteriza directa, en razón de que prohíbe la exploración y explotación minera en el ambiente periglacial, donde se ubican gran parte de los proyectos mineros en Argentina, entre ellos, Pascua Lama (Boletín Oficial de la República Argentina, 2010). De ahí que el análisis de la normativa ambiental nacional en materia minera transfronteriza sea crucial.

Asimismo, es necesario considerar la normativa subnacional argentina, dado que un conjunto de provincias, entre ellas, San Juan, aprobaron leyes provinciales sobre protección de glaciares a contrapelo del proyecto ley que se estaba discutiendo en el Congreso Nacional. La Ley Provincial sobre Protección de Glaciares N° 8.144 de San Juan, sancionada en julio de 2010, presentó una serie de diferencias en comparación con la ley nacional. Entre otras distinciones, esta normativa quedó en términos de protección de glaciares mucho más reducida al excluir el ambiente periglacial del marco de protección y, además, la prohibición de actividades industriales queda supeditada a una evaluación de impacto ambiental (Seguí, 2013). Esto da cuenta de la interferencia de los gobiernos subnacionales en la gobernanza ambiental transfronteriza.

Por consiguiente, de este análisis se deriva que la gobernanza ambiental transfronteriza se encuentra desenfocada, vale decir, se observa la pérdida del foco que requiere la puesta en marcha de proyectos mineros transfronterizos, por cuanto la estructura normativa examinada, por una parte, tiende a centrarse en desarrollar la minería de la zona de frontera sin entregar una completa protección al ecosistema intervenido. Y, por otra, la normativa existente tiende a cubrir la dimensión transfronteriza solamente en materia minera pero no así en lo ambiental, donde se mantiene un foco más bien nacional, puesto que no se han creado instrumentos jurídicos bilaterales que permitan prevenir el daño ambiental de la minería transfronteriza.

Finalmente, cabe agregar que este modelo de análisis está diseñado para incluir otros aspectos: primero, los procesos de re-escalamiento de los actores involucrados, como el movimiento socioambiental contra Pascua Lama y sus conexiones transnacionales; segundo, el rol de las autoridades de gobierno encargadas de conducir la política bilateral en materia de integración minera así como de las instituciones públicas ambientales; y tercero, la influencia de los gobiernos subnacionales, atendiendo sobre todo a la autonomía que poseen los gobiernos provinciales en Argentina respecto de la gestión de sus recursos naturales y el interés de estas autoridades por fomentar la minería dentro de sus jurisdicciones.

 

Conclusiones

Del análisis presentado se concluye que la gobernanza ambiental transfronteriza se encuentra desenfocada, ya que la regulación mantiene una orientación más bien nacional y no binacional en materias ambientales. Esta tiende a centrarse en desarrollar la minería de la zona de frontera sin garantizar la protección al ecosistema intervenido, y a cubrir la dimensión transfronteriza únicamente en materia minera pero no así en las implicancias ecológicas. Por lo tanto, la detonación del conflicto puede responder al desajuste de la estructura normativa argentino-chilena frente a la cualidad transfronteriza de estos emprendimientos, debido a la ausencia de una regulación binacional que enfoque cada proyecto como un todo, no solo desde el punto de vista minero sino también del ambiental, de manera de cumplir las necesidades de un proyecto minero propiamente tal y, a la vez, garantizar la protección del ecosistema impactado.

Pascua Lama refleja que la creación y reconfiguración del sistema de reglas mineras y ambientales, que sostiene la instalación de este proyecto, necesariamente depende de las interacciones entre un conjunto de actores que disputan percepciones, valores y discursos en ambos lados de la frontera nacional en torno al uso de recursos naturales compartidos. Este sistema de regulaciones tanto bilaterales como nacionales se ha comenzado a reordenar, debido principalmente al surgimiento e influencia de actores no estatales opositores al proyecto, como comunidades locales, ONGs y parlamentarios. Por una parte, en Argentina se aprobó el proyecto de ley que presentaron algunos diputados una vez que estalló el conflicto por Pascua Lama, mientras que en Chile también se presentaron proyectos de ley al respecto. Y, por otra, la nueva legislación argentina sobre glaciares puso en jaque al Tratado Minero, por cuanto esta prohíbe la minería en el área periglacial de su territorio.

Este proceso de reconfiguración de las normas es resultado de una impugnación entre los valores y principios antagónicos a la naturaleza, donde se contraponen actores opositores al proyecto, como comunidades locales y ONGs tanto chilenas como argentinas, junto a grupos de parlamentarios, frente a los gobiernos nacionales y subnacionales que defienden la minería fronteriza. Estas agrupaciones locales y ciertos parlamentarios han cuestionado el sistema de reglas que fomenta la minería fronteriza pero que desprotege a los glaciares, y han presionado para que dichas normas respondan a su percepción respecto del uso de los recursos naturales.

En este proceso de reordenamiento del sistema de reglas sobre el uso de recursos naturales, se observa el re-escalamiento en el eje vertical y horizontal de la actuación de los actores. Primero, la promulgación de la ley de glaciares argentina que implica el “bloqueo” del Tratado Minero al impedir el desarrollo de la minería en áreas periglaciales da cuenta del re-escalamiento horizontal desde el Congreso Nacional argentino hacia las relaciones bilaterales argentino-chilenas, es decir, desde un Poder del Estado -Legislativo- hacia otro, el Ejecutivo, pero de ambos Estados. Y, segundo, la aprobación de la ley sobre glaciares en San Juan que intenta neutralizar la ley nacional argentina y, con ello, “desbloquear” la aplicación del Tratado Minero, revela el re-escalamiento vertical desde el nivel subnacional hacia el nacional -el Poder Legislativo argentino- y, a su vez, hacia los gobiernos centrales de ambos países.

En consecuencia, Pascua Lama demuestra, por una parte, que para comprender el desarrollo y destino que tenga la minería argentino-chilena se requiere estudiar los procesos de gobernanza ambiental transfronteriza; y, por otra, expone las dificultades que enfrenta la minería en la zona de frontera no solo por la disputa de percepciones sobre el uso de recursos naturales, sino además por la probada incompatibilidad entre megaproyectos mineros y el manejo sustentable del medio ambiente.

Igualmente, la perspectiva propuesta aquí abre otras dimensiones a incorporar en el análisis, como las pugnas entre territorialidades en diferentes lados de una frontera nacional, tanto las lógicas eco-territoriales de comunidades locales chilenas como argentinas contra el proyecto. Asimismo, este caso expande el estudio del daño ambiental en una zona transfronteriza considerando no solo la afectación de cuencas compartidas sino también de los glaciosistemas.

 

Notas

1 Consultar en sitio web de OCMAL, disponible en: http://mapa.conflictosmineros.net/ocmal_db/

2 Este consiste en aquel daño ambiental que resulta de la transacción material a través de las fronteras, que conlleva “entradas” (extracción de recursos y servicios ecológicos) y/o “salidas” (desechos y otros contaminantes), donde el carácter transnacional denota el daño transfronterizo -y potencialmente global- así como el hecho de que actores no estatales pueden ser tanto productores como receptores del daño ecológico (Mason, 2008).

3 Estos se refieren al análisis de los procesos de gobernanza y política ambiental global desde una perspectiva interdisciplinaria, principalmente desde Relaciones Internacionales y Ciencia Política (Andonova y Mitchell, 2010).

4 Consisten en el examen de las interacciones sociales surgidas en torno a problemas ambientales y el uso de recursos naturales sobre la base de diversas disciplinas, que involucran relaciones de poder, divergencia entre valores y la superposición de diferentes instancias de la toma de decisiones (De Castro, Hogenboomy Baud, 2013).

5 Dicha búsqueda se efectuó en las siguientes bases de datos de revistas: Scielo, Dianet, Redalyc, Ebsco, Proquest, Scopus, Web of Cience, Springer, Annual Reviews, Wiley Online Library, Science Direct, Jstor, Emerald, Oxford Journals, Sage Journals y Taylor Francis Online.

6 Entre las publicaciones seleccionadas figuran artículos académicos, fundamentalmente, y algunos documentos de trabajo, libros y capítulos de libros.

7 Por “gobernanza”, se entiende “la capacidad para dirigir la economía y la sociedad, junto con identificar los medios efectivos para tomar decisiones respecto de los objetivos colectivos y, luego, encontrar los medios para alcanzarlos” (Peters, 2014: 302).

8 Al respecto, cabe acotar que las atribuciones asignadas a la Comisión Administradora eran más amplias que las que se establecieron finalmente. Luego del dictamen del Tribunal Constitucional de octubre de 2000, en respuesta a un requerimiento de inconstitucionalidad del Tratado que interpusieron parlamentarios chilenos, la Comisión perdió las facultades que comprometían la soberanía nacional así como aquellas que le permitían determinar su funcionamiento, financiamiento y, de cierta forma, legislar en el territorio del área de aplicación del Tratado (Alcayaga, 2009).

 

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*Este artículo forma parte del proyecto de Tesis Doctoral titulado “La construcción de la gobernanza medioambiental transfronteriza entre Argentina y Chile a partir del caso del conflicto socio-medioambiental de Pascua Lama entre los años 2007 y 2014”. N° de proyecto: 21120118 (N° de beca Doctorado Nacional de CONICYT). Institución: Universidad de Santiago de Chile (USACH). Año de inicio: 2014. Año de término: 2016.

Recibido: 3/01/2017 Aprobado: 3/03/2017


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